近期，《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(以下简称“10号文”)的印发和解读，引起了PPP实施机构、地方政府、企业、专业服务机构及相关各方的广泛关注和热议。其中最引人关注的是，基金预算收入不能再用于支付PPP项目运营补贴，这样一来，导致以土地出让收入作为主要资金平衡基础的区域综合开发型项目大多不能再以PPP模式实施了。
那么10号文之后，区域综合开发向何处去？本文将着重解析10号文对区域综合开发的影响，其中涵盖区域综合开发的本源、与PPP的关系、市场需求和未来走向等问题。
1、“被出局”的区域综合开发
区域综合开发被PPP模式划出界限，最受伤的无疑是那些将城市运营商作为自身发展定位的大型城市开发投资企业。这一规定看似突然，但在大力推广PPP模式的这几年中，有着浓厚中国特色的区域综合开发项目与味道十足的舶来品——PPP之间的种种矛盾，其实早显端倪。
10号文中大部分内容，实际上是对过去一系列规范PPP模式运作文件的系统化汇总，并提出了更严苛的标准。关于“基金预算不得用于支付运营补贴”这一条，与地方政府绕开财承管理的做法有关系。按照财承管理的规定，由于地方政府用于PPP的支出“不得超过一般公共预算支出的10%”，导致地方采用PPP模式为项目融资的能力有限，因此有不少地方在财承指标空间不足后，为了绕开上述限制，在PPP项目的财承方案中，简单敷衍的写了用基金预算收入支付，而这样持续发展下去，财承的目的就会落空，因此针对这一现象进行规范并不令人意外。
在10号文发出之初，有诸多业界人士认为特定区域内自求平衡为主、以土地出让收入作为主要支付来源的区域开发项目应当是例外，亦或是被误伤了。后来证实并非如此，10号文并没有任何行文上的疏漏。其本意确实包含了不再将区域综合开发项目纳入PPP范畴管理。
区域综合开发指的是针对相对成片的较大规模（通常在5平方公里以上）区域的整体投资开发工作。它包含了整个区域从战略定位策划、城乡规划编制、土地一级开发、基础设施和公共服务设施建设、土地出让和产业导入以及运营管理的全过程。
站在在地方政府的角度上，这被称为城市经营；从事区域综合开发投资、部分参与或全过程都参与的企业，则被定位为城市运营商。
单纯从10号文规范PPP模式的角度看，可能难以理解为何要让区域综合开发项目出局。但与之前发布的土地出让收支管理、地方政府专项债及土储专项债等相关文件联系在一起，就不难看出，财政部门正在致力于建立一套以地方政府债券为主渠道、PPP模式为辅助补充的新投融资体制。10号文新规之后，PPP模式的应用领域大幅萎缩，基本又回到了2000年至2010年之间的特许经营时代。
从这个视角来看，为土储债让路，无疑是区域开发项目出局PPP的重要原因之一。而区域综合开发作为一种具有中国特色城市开发投资项目，与舶来品特征明显的PPP模式之间，在理念和管理模式上也早有冲突。
2、追源溯本：区域综合开发从哪里来
中国城市建设投融资体系向社会资本开放，从上世纪90年代初期开始起步，早期的投融资体制实际上是以政府投资为核心。由国家计委所主导制定的基本建设程序，是比较有代表性的管理制度，且至今仍旧在实施。基本建设程序规定了政府投资和财政支持的几种形式，其中包括投资补助贴息、资本金出资和直投。
上世纪90年代前后，房子的商品属性中间被确立，房地产市场开始逐步形成和发展壮大。房地产开发也成为了地方政府大规模修建基础设施的融资渠道之一。
90年代中期，以房地产换基础设施的模式——大盘模式开始出现。其主要表现形式是，地方政府以协议出让的方式将大规模的土地出让给房地产开发商。房地产开发商在建房子的过程中，同时配建市政道路管网，学校医院等基础设施和公共服务设施。
大盘模式是规模城市建设早期出现的特色现象。其操盘手法和理念与现今的区域综合开发有十分相似的地方，早期的大型房地产开发商将自己定位为城市运营商也源于此。该模式一直持续到90年代末期。随着土地的不断升值，2002年新的《土地管理法》的出台，要求经营性的用地必须要招拍挂，2004年“8·31”大限之后，土地一级市场和二级市场彻底分离。基于此，地方政府不能再用大盘模式换基础设施。按照国土部门“净地熟地出让”要求，地必须要完成周边的开发建设才能出让。
一级开发分出后，土地一级市场开始形成，一部分基础设施建设企业、房地产企业等开始转型进入了一级开发领域，以一级开发为内核，向前延伸至区域功能的策划和城乡规划的制定，向后延伸至二级地产开发、产业的导入和运营，逐渐形成了如今看到的区域综合开发模式架子。
区域综合开发模式的出现，满足了企业转型的需求和地方政府的发展区域的诉求。
站在政府角度，引入投资企业，一借助了企业的投资能力；二借用了企业的组织管理能力；三借助了企业的招商能力。并以此模式为基础构建了区域发展的信用。
大型投资企业专业化运作整体区域的开发，使得每块土地在出让的时候都能够具备一个良好的配套条件，使得土地能够获得应有的价值，也建立了市场对这个区域规划落实的长期信心。经过探索之后，这种概念越来越热，并成为政府发展区域和城市竞争的重要手段之一。
2008年张五常出版的《中国的经济制度》一书中，基于他多年以来对中国经济发展的观察和研究，把中国的经济发展的重要动力源之一定义为县域竞争。2007年《城乡规划法》颁布以后，城市的规划管理愈加规范，城市化的战略进程由于自上而下的土地规划指标分配和财政资源分配模式，逐渐使我国地级城市成为了区域竞争的真正载体。
而建立在区域综合开发基础上的城市运营和招商，就是城市竞争的重要手段之一。
3、顺应中国城镇化发展的“运营商们”
政府的城市经营理念，在2000年以后逐步被各地方政府所接受和推广。其基本的思路是把城市的发展当做一种价值创造的综合行为。在这个过程中，众多的投资企业也看到了价值创造过程中的商机，于是顺应中国城镇化发展的大势，纷纷投身于城市综合开发这一创新的领域。这些企业包括一部分转型的房地产企业、投资战略升级的建筑类央企，以及金融资本和地方城投公司。
一类是从房地产开发企业转型升级而来的城市运营商以华夏幸福基业、宏泰集团等为典型代表。众所周知，华夏幸福的代表作——固安产业新城。固安曾经是环京地区非常有代表性的发展落后地区之一，当时有一个非常有趣的概念叫做环京贫困带，意思是优质的资源都大规模地向北京聚拢了，而北京周边城市却得不到资源的辐射。这些地区有发展诉求，却没有投资能力，所以地方政府做了一个大胆的尝试，就是把整个城市新区的规划建设、土地一级开发、产业招商都交给企业运作，借助企业的资本能力和招商服务能力来促进地区的发展。固安的成功既有企业和政府的努力，一定程度上也是受益于北京在奥运会之后发展中的人口和产业疏解。
图片一：综合型城市运营商在区域综合开发中的政企合作边界
在土地越来越贵，买地建房子的房地产开发模式变成一个投入巨大的高周转要求的领域之后，这些房地产企业将目光投向了更基础的价值创造，也就是土地一级开发的过程。这类转型的房地产开发商一直在努力淡化自己地产商角色，将自身定位为城市的产业培育者、招商者和服务者。
另一类是从建筑商衍生或转型而来城市运营商，以中交建、中建、中铁工、中铁建等大型工程类央企为代表。这类企业的传统投资领域是城市的基础设施建设，随着2005年前后央企股改的推进，这些央企在上市之后，需要找到新的发展空间和利润增长点。于是它们把投资从单纯的基础设施向整个城市的城市运营逐渐进行拓展。而区域综合开发，正好是战略转型非常适合的载体，也与它们的传统工程施工主业有密切的关联。
