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深圳几乎不招商,是市场公平造就辉煌

来源:园链研究院 时间:2019/7/11 10:09:44 查阅:162

       “仅靠领导的重视,靠环境的整治,靠审批效率的提高,这个城市的竞争力和营商环境是不可以的。深圳这些年来几乎没有在国内外招过商,但是企业的生产要素依靠市场的力量聚集在深圳,是深圳的公平的市场环境和完善的市场机制,造就了深圳的辉煌和巨大成就。”

        9月15-16日,「第三届野三坡中国论坛」在中国·河北·野三坡举行,主题为「提升城市竞争力」。深圳市委原常委、副市长张思平出席并演讲,题目为《改革政府配置资源方式,发挥市场决定性作用》。其表示城市竞争力最重要的还是有一个公平竞争的市场环境,一个比较完善的市场机制。怎么样建立公平竞争的市场环境呢?

       张思平认为,最重要的就是处理好政府和市场的关系,国企和民企的关系,要发挥市场配置资源的决定性作用。

以下为演讲实录:

张思平:谢谢马市长,谢谢韦教授,也感谢刚才做演讲的袁司长。

       我认为,不管是提升城市竞争力,还是改善营商环境,从目前我国城市发展的阶段来看,最重要的是城市能够给企业创造一个公平竞争的市场环境,建立一个比较完善的市场机制。

       提升城市竞争力,改善营商环境,不仅仅是靠领导的重视,靠环境的整治,靠审批效率的提高,这些虽然都是重要的,但不是根本的,是不可持续的。

       深圳这些年来几乎没有在国内外招过商,但是大量的生产要素依靠市场的力量聚集在深圳,是深圳的公平的市场环境和完善的市场机制,造就了深圳的辉煌和巨大成就。

       怎么样才能建立公平竞争的市场环境和完善的市场机制呢?

       我认为最重要的是处理好政府和市场的关系,国企和民企的关系。

       对此中央高度重视,在十八届三中全会明确指出「要发挥市场配置资源的决定性作用。」

       国务院也多次提出,要简政放权,要割政府身上的肉,党中央国务院也发布了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》。

       经过几年的发展,应当说我们取得了一些成绩,但我们是否做到了市场在资源配置中起到决定性作用了呢?我认为还要具体问题具体分析。

       我借此机会,就改革政府配置资源方式,发挥市场决定性作用,讲三个方面的内容,即七种资源,四个判断,五项改革。

第一个是政府手中掌握着的对企业经营有重要影响的七种资源。

       在计划经济条件下,政府掌握着经济社会发展的一切资源。

       国有企业是政府部门的附属物,政府通过对国有企业配置各种资源,以实现经济社会发展为目标。

       在这种体制下国企本质上成为政府配置资源的工具和载体,不可能成为市场竞争的主体。

       改革开放四十年来,随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,政府对经济的管制逐步放松,政府手中掌握的资源配置的权力结构也在不断变化。

       一方面,与传统计划经济体制相比,政府直接分配资金、劳动力、生产资料等各种生产要素的权力在不断缩小;

       在这些领域中资源配置的市场化程度在不断提高,市场在配置资源中的作用在不断加大。

       与此相适应,国有企业也逐渐成为市场经济的主体,国有企业作为政府直接配置生产要素资源的工具载体作用也在弱化。

       但从另一方面来说,虽然政府手中直接掌握并通过国有企业这个平台和工具直接或间接配置的要素减少了;

       但政府权力结构和资源结构也随之变化,国有企业作为政府配置资源的工具的作用,以及政府通过资源配置对国有企业发挥的影响反而强化了。

       现阶段政府手中掌握的对经济发展具有重要影响的行政资源、经济资源、自然资源和社会资源等,除了极少数通过市场机制配置外,绝大多数直接或间接通过国有企业这个载体、平台和工具进行配置。

       国有企业仍然是很多领域政府配置资源的工具和载体,并没有像其他所有制企业一样,平等地从市场获得各种资源,成为公平竞争的市场主体。

       具体说来,从对国有企业经营发展有重要影响的角度来看,政府手中这些资源大体上可分为以下七大类。

一是具有网络性质的自然垄断资源——主要包括路网、供水网、电网、管网、信息网、频谱等。

       这些垄断资源基本上由政府直接无偿用行政手段分配给国有企业,使国有企业处于独家垄断或寡头垄断地位,从而形成国有企业巨大的垄断利润。

       这些具有自然垄断性质的国有企业形成的超额的垄断利润,构成国企尤其是央企利润总额的相当大比例。

       更为突出的是,这些国有企业不仅占据了某些自然垄断行业,而且还利用其垄断地位,将上下游产业链的关联产业、企业结合在一起,形成纵向、横向高度一体化的垄断大企业集团。

二是以土地开发利用为主体的自然资源——自然资源基本上属于国家所有,各级政府处于绝对垄断地位。

       在计划经济条件下,土地为国家所有,国有企业利用的土地基本上是行政划拨,没有价格和价值,不反映企业的成本和效率,并且在土地利用数量上基本上是充足的。

       此后,随着房地产价格的暴涨,土地成为影响企业发展和增加政府收入、促进地方经济增长的最重要的资源和要素。

       与使用权有关的一系列土地出让的数量、方式、价格,以及土地和城市规划确定、功能调整、容积率变化等都成了影响企业发展的最重要的要素,成为政府手中掌握的最重要的经济资源。

       这些年来,各级政府除对部分与房地产开发和产业发展有关的土地资源,利用市场机制采取招拍挂的方式外,对绝大多数的国有土地资源都以行政划拨或协议转让方式配置给了国有企业,使国有企业坐地分享了土地和房地产价格暴涨的巨大红利。

       这些土地资源成为国有企业资产总额的重要组成部分和国有企业利润的主要来源。

       除土地资源外,石油、天然气、水资源等自他各类自然资源,绝大多数也是由政府以行政手段方式配置给国有企业并长期无偿占有使用。

三是与市场准入有关重要行业的特许经营权——政府掌握的特许经营权。

▪ 既包括一些特殊行业的经营牌照,如银行、保险、证券、电信;

也包括与特许经营资格、经营范围有关的行业资质,如基础设施、公共事业领域等,以及包括准入资格在内的各种各样的行政许可。

▪ 既包括类似银行、保险、证券、电信等由国家主管部门行政审批的重要产业的进入资格和行政许可;

       也包括各级政府掌握的基础设施、公共事业领域的特许经营权。

       目前,从国务院有关部门到地方各级政府手中掌握着对企业经济发展有着重大影响的大量的营业执照、行业资质和行政许可。

       比如,从事金融、保险、证券等特殊行业的经营,必须经国务院有关部门直接审批,领发特别营业执照。

       在当前市场经济不完善的大环境下,这些特殊经营许可和行业资质,不仅成为政府手中掌握的重要权力,而且成为企业主要是国有企业发展的重要资源。

       而部分企业包括一些国有企业取得这些经营许可和资质后,通过有形或无形的市场,实际上使这些特殊经营许可和行业资质也形成特殊的市场价格,变成了企业巨大的有价的财富和特殊利益。

       政府掌握的这些重要行业的特许经营权,除了少数民营企业通过不同方式取得外,绝大多数都通过各级政府的行政许可,无偿配置给国有企业;

       使国有企业在这些重要行业处于垄断或绝对的优势地位,构成国有企业的重要组成部分,也是国有企业垄断利润的重要来源。

四是政府掌握的投资资源——政府手中的投资资源,包括直接全额投资、合作投资(PPP)、投资项目的代建代管等方面。

在计划经济条件下,政府将财政资金无偿直接分配给国有企业,由企业投资形成企业的固定资产和生产要素。

       随着政府职能的调整和市场经济体制的逐步确定,虽然政府改变了传统的将财政资金直接分配给企业进行投资的方式,但是在其掌握的投资资源的配置方面,政府仍然将国有企业作为配置投资资源的载体、平台和工具。

▪ 政府每年大量的投资资源,或者由国有企业代建代管,造成这些投资和资产名义上是政府的,实际上是国有企业使用和经营管理的;

▪ 或者作为政府投资的资本金,直接注入国有企业,形成国有企业的投资项目和固定资产;

▪ 或者采用政府平台投资公司的方式,建设项目名义上由企业向银行贷款建设,实际上是政府提供资源进行担保或信用担保,政府最终承担无限责任;

▪ 或者采取 PPP 的方式,使政府大量的合作项目,名义上是吸引社会投资经营,但实际上主要由国有企业来投资,而国有企业投资的背后,是政府的信用担保和对未来收益的固定回报;等等。

       通过这些不同的方式,政府将这些投资资源,都直接或间接地配置给国有企业,构成国有企业发展的主要资源和要素,使国有企业从政府投资资源中获得重大的经济利益。

五是政府掌握的庞大的产业基金和投资基金资源——这些年来,政府开始用财政资金直接进入经济领域,参与市场竞争。

政府进入经济领域方式除了直接通过国有企业、平台公司投入具体项目外,相当部分以设定投资基金或产业发展基金的方式介入市场竞争。

       大量的产业基金和投资基金由政府直接成立的基金公司、投资公司来管理,这些基金公司、投资公司由于游离在国有资产管理体制之外,由财政等部门直接管理。

       从经济效益以及对政府产业政策的落实的促进效果来看,可能比直接委托国有企业控股的投资公司或基金公司来管理更差。

六是政府掌握的价格资源——政府手中的定价权力以及对企业直接和间接的价格补贴,本质上应该不属于企业资源要素,但在实践中它是决定一些企业经营盈利最重要的因素。

      随着几十年来经济体制和价格体系的改革,大部分商品价格已经放开,价格由市场决定,但是在基础设施、公共服务和垄断行业,政府仍然掌握着价格制定和价格补贴的权力。

       由于垄断行业中以国有企业为主,基础设施领域中国有企业是主要参与者,公共服务的提供者也主要是国有企业,因此,参与政府定价的企业主要是国有企业。

       政府的定价水平和标准通常大大高于企业的合理成本加平均利润的水平,这使得国有企业会获得更多的超额利润。

       在政府价格补贴方面,这些年政府对公用事业除了采取直接的公开的价格补贴外,还更多地采取了对国有企业在土地供应、地价减免、财政专项、银行贷款等多方面综合性补贴、支持和补偿。

       从而形成了这些国有企业特殊的超额的利益来源。

七是政府直接和间接掌握的庞大的国有资产资源——本来国有企业的经营性国有资产,应该按照政企分开、政资分开的原则,由国有企业按照市场配置资源的原则,追求最大的经济社会效益。

       但近几年,随着政企关系的反复,政府对国有企业资源配置的支配和主导作用加大,从一定意义上讲,国有资产本质上已经成为政府配置资源的重要组成部分。

       2017 年中央发布的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》中,明确把金融类和非金融类经营性国有资产列入「创新经营性国有资产配置方式」范围之内,作为创新政府配置资源的重要领域。


从实践来看,政府直接和间接主导国有资产配置的领域大体上有四类。

一是国有银行、证券、基金等国有控股的金融机构。

       国家和地方政府对这些金融机构的资源配置尤其是银行贷款有相当大的支配力和影响力。

▪ 这种支配力和影响力通常采取不同的方式,有的是给银行直接下达贷款指令;

▪ 有的是采取召开协调会的方式,给银行施加压力;

▪ 有的采取用财政、土地等资源给银行以适当补偿的方式,引导银行按政府的指令落实贷款指标;

▪ 有的以政府的信用给银行担保,承担银行贷款的风险。

       这既给国有金融机构的扩张提供了强有力的支撑,又给国有金融机构带来了很大的金融风险。

       政府对银行的干预,一方面给国有企业经营发展提供了金融保障,使国有企业比民营企业从国有银行获得数量更大、利息更低的资金,形成「国进民退」的发展格局;

       另一方面也促使国有企业高负债率的形成,阻碍了有进有退的国有经济布局调整,使一些「僵尸企业」或大量的低效率的国有企业长期滞留下来,给国民经济健康持续发展带来长远的不利影响。


二是纳入国有资产管理部门的庞大国有资产。

       这些多年积累下来的数量巨大的经营性国有资产,除了部分资源类国有企业根据市场规律配置外,其余实际上成为政府推动经济发展、落实产业政策等的工具和平台政府通过不同方式实际上支配着国有资产的配置和使用。

       其中包括对一些重要基础设施、公共事业、重大建设项目以及带有政治性的项目,政府通常直接发出指令,国有企业按照政府的计划投资建设。

       对政府的一些形象工程、面子工程、扶贫工程、对口支援工程以及援外工程,国有企业通常按照政府的指令,不计成本,不计回报,不折不扣地贯彻落实上级的政治要求。


三是政府直接举办的以融资为主要内容的各类投资平台公司。

       这些平台公司实际上是政府职能的延伸,是政府配置资源的直接平台,这些投资平台的负债基本上是政府的直接负债。


四是近几年政府以各种理由直接举办的游离于各级国资委之外的各类国有企业。

       这些年来,政府采取不同方式,通过国有企业这个平台、载体、工具、抓手,用行政手段直接或间接地配置了庞大的经营性的金融类和非金融类的国有资产。

       一方面使国有企业成为政府推动经济增长的抓手和行使经济社会职能的工具;

       另一方面,也使国有企业从政府掌握的行政权力和行政资源、经济社会资源中获得巨大的经济利益,使其在相当多领域处于垄断和优势地位。

       上述政府掌握的七个方面的资源配置,从进一步完善社会主义市场经济体制和市场机制的要求来看,从国民经济发展的全局、长期、根本的要求来看,都应该通过市场机制发挥市场配置的决定性作用。

       但事实上,各级政府在实践中将这些大量的资源通过不同的方式基本上都配置给了国有企业,使国有企业成为政府用行政手段配置资源的工具、平台、载体;

       扭曲了资源配置在政府、市场、企业之间的关系,背离了「政府调控市场,市场引导企业」的市场经济调节模式。

       这一方面形成了国有企业的市场垄断地位和不公平竞争的环境,妨碍社会主义市场经济体制的完善和市场机制的发挥;

       另一方面还鼓励国有企业凭着特殊的地位和政府的政策,盲目扩张,挤占了民营企业的发展空间,形成国有经济布局不合理、产能过剩、「国进民退」的格局,给国有企业发展带来长远不利影响。

       与此同时,国有企业靠政府的资源优势取得的经营业绩和资产增值,掩盖了国有企业在经济效率、经营成本、体制机制等方面存在的问题,不利于促进国有企业内部机制的改革。


基于以上分析,我有四个判断:

第一,政府手中掌握的资源对经济发展的影响力并没有减少。

       虽然与过去相比,政府直接分配的生产要素的各种权力在不断缩小,资源配置的市场化程度在不断提高,市场在配置资源中的作用在不断加大;

       但是在市场经济发展过程中,政府仍然掌握着影响经济发展的上述七大类资源,这些资源对经济发展全局,对产业发展方向,仍然起着重要作用。


第二,政府主要通过行政手段配置资源的方式并没有多大的转变。

       近些年,虽然政府不断放款管制,简政放权,对部分资源也通过招拍等方式转让,但对影响全局的资源仍通过行政手段进行配置,而通过市场进行资源的配置仍在探索之中。


第三,政府把国有企业作为资源配置的工具,将资源主要配置给国有企业的格局基本上没有改变。

       与过去相比,国有企业作为政府直接配置资源的工具载体有所弱化,但政府手中掌握的对经济发展具有重要影响的行政资源、经济资源、自然资源和社会资源等,除了极少数通过市场机制配置外,绝大多数直接或间接通过国有企业这个载体、平台和工具进行配置。

       国有企业仍然是政府配置资源的工具和载体,并没有像其他所有制企业一样,平等地从市场获得各种资源,成为公平竞争的市场主体。


第四,市场机制在政府资源配置中的决定性作用并没有充分发挥。

       国家虽然强调要使市场决定资源配置,各方面也进行一些努力和尝试,但总体上按照十八届三中全会《决定》「使市场在资源配置中起决定性作用」来看,市场在资源配置中的作用并没有加强。

       综上所述,深化国有企业的改革,实现国有企业与社会主义市场经济相适应,首先需要解决好政府和市场、国企和民企的关系问题。


具体说来,应该从广度和深度大力推进五个方面的改革:

第一,大幅度减少政府在资源配置的权力。

       尽最大可能将目前政府手中的经济资源通过市场化的改革,推向各类市场,发挥好市场在资源配置中的决定性作用。

       取消影响市场公平和市场机制发挥的大量市场准入、特许经营、政府定价的经济资源,打破国有企业对诸多行业垄断。

       通过大幅度减少政府手中掌握的各类资源,并改革政府对资源的直接配置,推动资源配置的市场化,真正形成政府调控市场,市场引导企业的宏观调控体系。


第二,政府手中必须掌握的少数的经济资源,要引进竞争规则,为不同所有制企业创造平等竞争的环境,不再直接用行政手段配置给国有企业。

       对政府手中掌握的经营性的经济资源,采取招拍挂的方式,通过资源的特许经营权市场化的有偿使用,实现政府和市场作用的有效结合,既取得政府资源利用的最大效益,又体现社会的公平性。

       对于一些非经营性经济资源,如用于公共服务的政府全部投资项目的建设,可以通过竞争方式实现代建代管。

       一些有部分收费的基础设施公共服务项目,可以采取 PPP 的方式,利用竞投等方式选择合作对象。


第三,坚持政资分开、政企分开的改革大方向,彻底割断政府与国有企业的「父子」关系。

       在垄断资源和优惠政策方面,政府要逐步对国有企业「断奶」,把国有企业真正推向市场。

       国有企业要面向市场,消除对政府资源和优惠政策的依赖性,公平地从市场取得自己生存和发展所需的各类资源。

       要依靠自己的生命力、竞争力,成为激烈市场竞争中的主体。

       用逐步「断奶」的方式,倒逼以政企分开、政资分开为主要内容的政府行政管理体制改革;

       倒逼以管资产、管企业向管资本为主的国有资产管理体制改革;

       倒逼企业内部分配、用人、薪酬等内部体制改革和机制转换,使国有企业与市场机制真正接轨。


第四,加快垄断行业的改革,建立各种所有制公平竞争的市场环境。

       在重要的垄断行业放开准入条件,降低行业门槛,引进民资、外资等多种所有制企业,形成公平竞争的市场机制。

       把现有国有企业处于垄断地位的垄断行业内部的竞争性业务和垄断性业务分开,将竞争性环节和业务彻底推向市场,优胜劣汰。

       对具有自然垄断性质的环节和领域,引进社会资本,形成多种所有制企业有限竞争局面。

       同时政府加强价格管制和对其服务质量的监督,形成「必要成本+合理利润」的自然垄断行业的盈利模式。


第五,加强国有经济布局的调整,加快竞争性领域国有企业退出,形成国有企业有进有退的机制。

       近期重点对严重产能过剩的「僵尸企业」,对处于竞争激烈领域的商业、物流、外贸、服务业、制造业等国有企业,除极少数已经做强做优做大的企业以外,绝大多数要抓紧退出。

       从长远来看,在竞争领域可以生存发展但不符合国有经济长远发展方向的国有企业,以及经营风险大、国有企业内部动力机制和风险承受机制不能适应的领域的国有企业都应该有计划有步骤地退出。

       通过竞争性领域国有企业的退出,形成有进有退的国有企业发展机制,优化国有经济布局和结构。

       未来国有企业应主要在关系到国家全局的重大战略性产业,保障国家经济和社会正常安全运行的重要基础设施领域,以及为人民群众提供服务的公共服务领域发挥更大的作用。

       但即使在这些领域,国有企业也要通过市场机制,公平地获得政府的特殊资源,平等地享受政府的特殊政策。

       通过以上五项改革,我相信当前我们所遇到的经济困难和问题,有可能会得到很好的解决。

我借用去年演讲的一句话作为结束:

       在国有与民营经济问题上,国有经济后退一步,民营经济生机勃勃;在资源配置方式上,政府后退一步,中国经济海阔天空。

       我们对未来经济充满信心,谢谢大家!


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